Digitales Abstimmungssystem für politische Gremien

Title: 00403078.pdf URL Source: http://ris-oparl.itk-rheinland.de/Oparl/bodies/0015/downloadfiles/00403078.pdf Published Time: Mon, 15 Mar 2021 09:50:28 GMT Number of Pages: 7 Markdown Content: ADIG/004/2021 X öffentlich nicht öffentlich # Informationsvorlage Betrifft: Digitales Abstimmungssystem für politische Gremien Fachbereich: 01/13 - Ratsangelegenheiten und Stadtverfassung Dezernentin / Dezernent: Oberbürgermeister Dr. Stephan Keller Beratungsfolge: Gremium Sitzungsdatum Beratungsqualität Ausschuss für Digitalisierung 25.03.2021 Kenntnisnahme Sachdarstellung: Durch Beschluss des Personal —und Organisationsausschusses vom 28. Mai 2020 wurde die Verwaltung beauftragt „ rechtlich zu prüfen, ob im Rahmen der digitalen Gremienarbeit die bisherige klassische Abstimmung auf eine elektronische Form umgestellt werden kann und dem Ausschuss bis Herbst 2020 hierzu ein Konzept vorzulegen. Die rechtliche Prüfung soll auch beinhalten, ob die Abstimmungen bei Personenwahlen elektronisch stattfinden können. In räumlicher Hinsicht hat der Ratssaal die höchste Priorität. “ Ein entsprechendes Konzept sollte berücksichtigen, dass auch die politischen Vertreter*innen, die nicht am digitalen Sitzungsdienst teilnehmen, die digitale Abstimmung nutzen können. Zudem soll die Abstimmungssoftware über eine Schnittstelle zu einem Präsentationssystem verfügen, damit die Abstimmungsergebnisse unmittelbar auf einer Projektionsfläche für alle Sitzungsteilnehmer*innen sichtbar angezeigt werden können. Dem Auftrag des POA entsprechend wurden zunächst die rechtlichen und technischen Anforderungen an ein elektronisches Abstimmungssystem geprüft. Hierbei wurde zunächst nur die Nutzung eines solchen Systems im Plenarsaal zugrunde gelegt. Seite 2 1. Durchführung eines interkommunalen Vergleiches Ein interkommunaler Vergleich mit benachbarten Kommunen hat ergeben, dass elektronische Abstimmungssysteme noch nicht von vielen Kommunen genutzt werden. Es wurde daher Kontakt zu Kommunen hergestellt, die bereits ein digitales Abstimmungssystem nutzen. In NRW sind dies z.B. die Kommunen Ratingen und Leverkusen. Die Stadt Ratingen verfügt seit Beginn des Jahres 2020 über einen komplett neu gestalteten Ratssaal, der im Zuge der Modernisierung auch mit einem digitalen Abstimmungssystem ausgestattet wurde. Jeder Platz verfügt über ein fest installiertes Abstimmungsmodul mit Mikrofon. Eine an jedes Ratsmitglied ausgegebene personalisierte Chipkarte, die in das Modul eingesteckt werden muss, dient zur Authentifizierung. Mittels Betätigung der entsprechenden Abstimmtasten am Modul kann das jeweilige Votum (Ja, Nein oder Enthaltung) abgegeben werden. Über mehrere im Ratssaal fest installierte Bildschirme sowie über eine große zentral angebrachte Projektionsfläche kann nach Schließung der Abstimmung unmittelbar die Stimmenverteilung angezeigt werden. Für die Visualisierung des Abstimmungsergebnisses können verschiedene Darstellungsformen gewählt werden (z.B. Absolut-Zahlen, Aufschlüsselung nach Fraktionen, Anzeige der Stimmen mit und ohne Namensnennung). Die Abstimmungsergebnisse werden durch das System protokolliert und können im Nachgang zur Sitzung in die Niederschrift oder ein Beschlussprotokoll integriert werden. Der Vorsitzende verfügt ebenfalls über ein Abstimmungsmodul und zusätzlich über einen im Tisch eingelassenen Monitor, über den neben der Anzeige des aktuellen Tagesordnungspunktes ebenfalls die Abstimmungsergebnisse sowie die Rednerliste angezeigt werden. Eine weitere Bedieneinheit ist am Platz der Schriftführung installiert. Von hier aus erfolgt die Administration des Abstimmungssystems, insbesondere das Freischalten und Schließen des Abstimmungsprozesses sowie die Anzeige des Abstimmungsergebnisses. Das digitale Abstimmungssystem konnte allerdings bisher nicht im Echtzeitbetrieb eingesetzt werden, da coronabedingt nicht im eigentlichen Ratssaal, sondern in der größeren Stadthalle getagt wurde. Da es sich um ein fest im Ratssaal installiertes System handelt, wäre hier ein Abbau und Aufbau an einem externen Tagungsort mit großem Aufwand verbunden gewesen. Die Stadt Leverkusen verfügt ebenfalls über ein digitales Abstimmungssystem, welches im Gegensatz zur Stadt Ratingen dort aber schon seit fast 10 Jahren produktiv im Einsatz ist. Die dortige Realisierung entspricht weitgehend der in Ratingen vorhandenen Installation. Die Erfahrungen im Umgang mit dem System sind sehr positiv. Die schnelle und verlässliche Ergebnisermittlung, insbesondere bei knappen Abstimmungen, sowie die unmittelbare visuelle Darstellung der Stimmenverteilung, sind nur einige der Punkte, die in Leverkusen zur großen Akzeptanz des Systems beigetragen haben. Seite 3 2. rechtliche Anforderungen bei der Umstellung auf ein elektronisches Abstimmungssystem In rechtlicher Hinsicht sind bei einer Umstellung auf ein elektronisches Abstimmungssystem verschiedene Aspekte zu beachten. Die Sicherheit der technischen Einrichtung ist sicherzustellen, das bedeutet, dass der Zugang zum virtuellen „Abstimmungsbereich“ so eingerichtet sein muss, dass nur ein gewähltes Ratsmitglied sich anmelden und abstimmen kann. Des Weiteren muss das Verfahren so ausgestaltet sein, dass nachträglich keine Veränderung des Abstimmungsergebnisses möglich ist und es entsprechend unveränderlich abgelegt wird. Rechtliche Bedenken bestehen grundsätzlich bei der Benutzung privater mobiler Endgeräte (z.B. Smartphone, Tablet, Laptop), da in diesem Fällen die IT-Sicherheit (insbesondere Virenschutz und Firewall) von dem jeweiligen Nutzer/der jeweiligen Nutzerin abhängig ist. Aber auch gegen die Nutzung mobiler Endgeräte im Allgemeinen bestehen rechtliche Bedenken. Nach § 49 Abs. 1 GO NRW ist der Rat beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte der gesetzlichen Mitgliederzahl anwesend ist. Anwesend ist nur, wer sich im Ratssaal befindet. Befindet sich ein Ratsmitglied außerhalb des Sitzungssaales, dürfte seine etwaige virtuelle Abstimmung nicht mitgezählt werden. Dies erscheint bei einer Abstimmung mittels Tablet oder Smartphone problematisch, da dieses sehr einfach aus dem Ratssaal mitgenommen oder auch nach Anmeldung an eine andere Person ausgehändigt werden könnte. Zu empfehlen ist daher aus rechtlicher Sicht auf jeden Fall die Nutzung eines Präsenzgerätes am Platz. Mitglieder, die an der Abstimmung nicht teilnehmen dürfen (z.B. Befangenheit gem. § 31 GO NRW oder Pairing) müssen technisch gesperrt werden können. Ebenso müssen Verhinderungen von Ratsmitgliedern entsprechend berücksichtigt werden können. Abwesende Ratsmitglieder dürfen nicht als anwesend geführt werden. Des Weiteren ist das System so einzurichten, dass die Stimmabgabe erst mit dem Eintritt in die Abstimmung möglich wird und - wenn die Stimmabgabe erfolgt ist -das Abstimmungssystem wieder gesperrt wird. Ansonsten könnte mehrfach abgestimmt werden. Sollte bei einem Ratsmitglied ein Abstimmungsfehler vorliegen (Verwechslung der Buttons oder Tagesordnungspunkte), ist aus Gründen der Rechtsklarheit die komplette Abstimmung für alle Mitglieder des Rates neu durchzuführen. Bei der Auswahl eines technischen Systems ist außerdem zu beachten, dass eine elektronische Abstimmung wie auch eine schriftliche Abstimmung zu einer Durchbrechung des Öffentlichkeits- und Transparenzprinzips führt. Denn anders als bei Handzeichen gibt es keine offene Stimmabgabe, die von den Zuhörer*innen und Zuschauer*innen erfasst werden könnte. Es muss daher gewährleistet sein, dass zum Beispiel auf einem Bildschirm oder einer Leinwand die jeweilige Stimmabgabe nachvollzogen werden kann. Die Anzeige des Ergebnisses sollte nach Schließung der Abstimmung erfolgen. Das dargestellte Ergebnis darf keine Rückschlüsse auf das Abstimmverhalten einzelner Personen zulassen, da dies ausdrücklich einer namentlichen Abstimmung vorbehalten ist, welche gemäß § 50 Abs. 1 S. 2 GO NRW nur auf ausdrücklichen Antrag hin erfolgt. Seite 4 Abhängig von der jeweiligen Art der Abstimmung (offen, namentlich, geheim) ist daher zu differenzieren, ob und ggfs. auf welche Weise ein Abstimmungsergebnis entsprechend der Vorgaben der GO NRW nachvollziehbar und unveränderlich gesichert werden muss. Sofern eine sichere Speicherung/Archivierung des Abstimmungsergebnisses erforderlich ist, könnte dies z.B. durch den Einsatz kryptographischer Mittel (Signatur, Siegel, Zeitstempel) erfolgen. Maßgeblich ist hier, welche Informationen gegebenenfalls im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Prozesses relevant sein können. Eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Abstimmung kann sowohl unmittelbar (Kommunalverfassungsstreit) als auch inzident (z.B. bei planungsrechtlichen Beschlüssen) erforderlich sein. Die relevanten Informationen müssen so abgespeichert werden, dass die Integrität und Authentizität nachgewiesen werden kann, d.h., dass die Daten im Nachhinein nicht mehr verändert werden können. Es ist allerdings zu beachten, dass bei einer offenen Abstimmung systembedingt kein dauerhaftes Speichern gewisser Informationen erfolgt, denn auch in der Niederschrift wird bei einer offenen Abstimmung nur das Abstimmungsergebnis unter Mitteilung, welche Gruppe oder Fraktion zugestimmt, abgelehnt oder sich enthalten haben, nicht aber das Abstimmungsverhalten einzelner fraktions- oder gruppenangehöriger Mandatsträger festgehalten. Es ist darüber hinaus zu beachten, dass das auszuwählende technische Abstimmungssystem grundsätzlich auch an den Maßstäben der Barrierefreiheit ausgerichtet werden muss. Denn auch für Menschen mit Behinderungen muss es ohne besondere Erschwernis und fremde Hilfe möglich sein, die Abstimmung zu tätigen oder zu erfassen. Bei geheimer Beschlussfassung gemäß § 50 Abs. 1 S. 5 GO NRW oder geheimer Wahl gem. § 50 Abs. 2 S. 1 GO NRW muss darüber hinaus noch folgendes beachtet werden: Die Stimmabgabe bei einer geheimen Beschlussfassung bzw. Wahl muss von anderen Ratsmitgliedern und Dritten unbeobachtet erfolgen und einer potentiellen Einflussnahme entzogen sein. Es sind daher Vorkehrungen zu treffen, die eine Nachvollziehbarkeit des Abstimmverhaltens einzelner Ratsmitglieder unmöglich machen. Darüber hinaus ist § 50 Abs. 2 Satz 1 GO zu entnehmen, dass Wahlen, soweit sie nicht offen erfolgen, durch die „Abgabe von Stimmzetteln“ vollzogen werden. Somit ist die geheime Wahl durch elektronische Vorrichtungen nach § 50 Abs. 2 S. 1 GO NRW nicht zulässig. Die Geheimhaltung der Beschlussfassung müsste daher durch Wahlkabinen am Platz oder Aufstellen einer zentralen Sprechstelle in einer Wahlkabine gewährleistet werden, wobei sicherzustellen ist, dass die Stimmabgabe einzelner Ratsmitglieder nicht nachvollzogen werden kann. Bei geheimen Wahlen nach § 50 Abs. 2 S. 1 GO NRW wäre eine Wahl durch Abgabe von Stimmzetteln durchzuführen. Eine offene Personenwahl wäre aber auch mittels eines elektronischen Abstimmungssystems möglich. Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass die Geschäftsordnung des Rates je nach Ausgestaltung des elektronischen Systems auf dessen Abläufe angepasst werden muss. Seite 5 3. technische Anforderungen bei der Umstellung auf ein elektronisches Abstimmungssystem Auf der Grundlage der Erfahrungen der Kommunen Ratingen und Leverkusen sowie der rechtlichen Anforderungen wurden die technischen Voraussetzungen für die Einführung eines elektronischen Abstimmungssystems geprüft und formuliert. Im Folgenden werden die technischen Anforderungen dargestellt: Aufbau des Systems Die Sitzplätze der Mandatsträger sind mit so genannten Sprechstellen auszustatten. Eine Sprechstelle besteht aus einem Mikrofon, einem Lautsprecher, einer Abstimmeinheit (inklusive Authentifizierung), USB-Ladebuchsen und einem oder mehreren Schuko-Steckern. Über die Sprechstellen können Wortmeldungen platziert werden. Im Falle einer Abstimmung kann die Stimme mittels Sprechstelle abgegeben werden. Die vorhandene Stromversorgung stellt sicher, dass mobile Endgeräte aufgeladen werden können. Durch die an jedem Platz aufzubauenden Sprechstellen wird auch sichergestellt, dass alle MandatsträgerInnen (auch diejenigen, die nicht an der digitalen Gremienarbeit partizipieren) am elektronischen Abstimmungssystem teilnehmen können. Freischaltung des Systems Die Stimmabgabe wird freigeschaltet, indem sich die MandatsträgerInnen an der Sprechstelle authentifizieren, z.B. über eine Chipkarte. Über diesen Mechanismus wird sichergestellt, dass nur berechtigte Personen eine Stimme abgeben. Eine Stimmabgabe ist auch immer nur einmal möglich. Sollte versehentlich eine fehlerhafte Stimmabgabe erfolgt sein, kann und muss die Abstimmung von der Sitzungsleitung zurückgesetzt und erneut freigegeben werden (d.h. jeder Mandatsträger muss erneut abstimmen). Reihenfolge der Wortmeldungen Wortmeldungen gehen digital bei der Sitzungsleitung ein und können von dort, der Reihenfolge entsprechend, freigegeben werden. Die Sprechstellen werden via Netzkabel angeschlossen, worüber eine permanente Stromversorgung und stabile Verbindung sichergestellt wird. Integrität und Authentizität (je nach Abstimmungsform) Je nach Abstimmungsqualität (offen, namentlich, geheim), können unterschiedliche Informationen erhoben und ausgegeben werden, z.B. Zeitpunkt der Stimmabgabe (Uhrzeit und Datum), Name, Vorname und Fraktionszugehörigkeit der Person, Abstimmungsverhalten (Ja, Nein, Enthaltung, nicht teilgenommen etc.). Es kann aber auch auf die Speicherung dieser Daten verzichtet werden. Darstellung Abstimmungsergebnisse Zur Darstellung der Sitzungsinhalte (Tagesordnung) und Abstimmungsergebnisse wird der Einsatz von einer oder mehrerer Projektionsflächen geplant. Die Hauptprojektionsfläche befindet sich hinter der Sitzungsleitung. Eine weitere Fläche gegenüber der Beigeordnetenbank sowie eine dritte, mobile Fläche vor der ersten Seite 6 Reihe der Mandatsträger. Hierdurch ist sichergestellt, dass alle Sitzungsteilnehmer die digitalen Inhalte verfolgen können. Die Abstimmungsergebnisse können in unterschiedlichen Arten dargestellt werden. Über diese technischen Anforderungen hinaus werden jedoch zur besseren Umsetzung noch folgende technischen Zusatzmaßnahmen empfohlen: Zur Bedienung des Systems wird die Installation von drei Terminals empfohlen. Die Terminals werden mit unterschiedlichen Funktionen ausgestattet, um den jeweiligen Nutzern die Handhabung so einfach wie möglich zu gestalten. Die drei Terminals werden wie folgt platziert und mit folgenden Funktionen ausgestattet: Sitzungsleitung und Schriftführung: - Sitzungssteuerung (Auswahl der Sitzung: Ö, NÖ, Sonstige; Beginn und Ende der Sitzung) - TOPs (Auswahl der TOPs, Reihenfolge der TOPs verändern, Aufrufen des jeweiligen TOPs, Rednerliste pflegen, Abstimmung initiieren und beenden, zum Präsentationssystem wechseln) - Rednerliste (Reihenfolge der Personen ändern, Personen hinzufügen und entfernen, Personen das Wort erteilen bzw. entziehen, Redezeit festlegen) - Abstimmung (Beginn und Ende der Abstimm