Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen

Title: 00482880.pdf URL Source: http://ris-oparl.itk-rheinland.de/Oparl/bodies/0015/downloadfiles/00482880.pdf Published Time: Mon, 12 Jun 2023 07:55:10 GMT Number of Pages: 19 Markdown Content: APS/034/2023 X öffentlich nicht öffentlich # Beschlussvorlage Betrifft: Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf Fachbereich: 61 - Stadtplanungsamt Dezernentin / Dezernent: Beigeordnete Cornelia Zuschke Beratungsfolge: Gremium Sitzungsdatum Beratungsqualität Ausschuss für Wohnungswesen und Modernisierung 22.05.2023 Vorberatung Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung 31.05.2023 Vorberatung Haupt - und Finanzausschuss 05.06.2023 Vorberatung Rat 07.09.2023 Entscheidung Seite 2 # Sitzung des APS am 31.05.2023 Vorlage Nr. APS/034/2023 # Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf Seite 3 Vorlage Nr. APS/034/2023 Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf - Sachstandsbericht, zustimmende Kenntnisnahme - Beschluss zum weiteren Vorgehen Beschlussentwurf: AWM Der Ausschuss für Wohnungswesen und Modernisierung nimmt zustimmend Kenntnis über den gegebenen Sachstandsbericht sowie zum weiteren Vorgehen und empfiehlt dem Rat der Stadt und empfiehlt dem Rat der Stadt eine vorlagegemäße Beschlussfassung. APS Der Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung nimmt zustimmend Kenntnis über den gegebenen Sachstandsbericht sowie zum weiteren Vorgehen und empfiehlt dem Rat der Stadt eine vorlagegemäße Beschlussfassung. HFA Der Haupt- und Finanzausschuss nimmt zustimmend Kenntnis über den gegebenen Sachstandsbericht sowie zum weiteren Vorgehen und empfiehlt dem Rat der Stadt eine vorlagegemäße Beschlussfassung. Rat Der Rat der Stadt nimmt zustimmend Kenntnis vom Sachstandsbericht und der vorgeschlagenen Vorgehensweise und beauftragt die Verwaltung mit der Ausarbeitung und Umsetzung der beschriebenen Maßnahmen. Seite 4 Sachdarstellung: Politischer Auftrag, Umsetzung und Grundlagen Ausgangslage Durch das Wachstum der letzten Jahrzehnte besteht in Düsseldorf - wie in den meisten anderen deutschen Großstädten auch – ein erheblicher Druck auf dem Immobilien- und insbesondere dem Wohnungsmarkt. Hier sind in den letzten Jahren deutliche Preisanstiege bei Bodenpreisen, Wohneigentum und -mieten zu verzeichnen. Dem wird seitens der Stadt Düsseldorf mit verschiedenen Maßnahmen entgegengewirkt, u.a. durch die planungsrechtliche Ausweisung neuer Wohnbauflächen, als Voraussetzung für neuen Wohnungsbau. Hinzukommen als Folge der letzten Novellierung des Baugesetzbuches (BauGB) intensivierte Aktivitäten zur Mobilisierung von Bauland. Hierzu zählt besonders das vom Gesetzgeber gestärkte, nunmehr verkehrswertorientierte Vorkaufsrecht; hier hat die Stadt zwischenzeitlich fünf besondere Vorkaufsrechtssatzungen und weitere für Gewerbe-und Industriekernzonen gem. § 25 BauGB erlassen. Weitere Instrumente des BauGB sind an eine Rechtsverordnung des Landes geknüpft. Diese ist am 7.1.2023 in Kraft getreten, erfasst aber die Fälle der nach Bundesrecht möglichen Umwandlungsgenehmigung von Miete in Eigentum weder grundsätzlich (§ 250 BauGB), noch bezogen auf den Milieuschutz (§ 172 BauGB), womit der kommunale „Instrumentenkasten“ hinter den bundesrechtlichen Möglichkeiten zurückbleibt. Als weiteres, den Wohnungsmarkt punktuell beruhigendes Instrument, kommt der Erlass von Sozialen Erhaltungssatzungen gem. § 172 BauGB in Betracht. Hiermit kann der Verdrängung schutzbedürftiger Wohnbevölkerung in einzelnen Quartieren entgegengewirkt werden. Die Voraussetzungen für einen Satzungserlass sowie den aktuellen Erarbeitungsstand erläutert diese Vorlage. Politische Beschlusslage Die Bezirksvertretung (BV) 3 fasste in ihrer Sitzung am 10.12.2019 einstimmig - bei fünf Enthaltungen - den folgenden Beschluss: „Die Bezirksvertretung 3 bittet den Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung d er Stadt Düsseldorf und die Stadtverwaltung zu prüfen, inwiefern für die Stadtteile Bilk, Friedrichstadt, Oberbilk und Unterbilk kurzfristig flächendeckende Erhaltungssatzungen aufgestellt werden können. Hiermit soll der Stadt Düsseldorf auch ein Vorkaufsr echt an Grundstücken und Gebäuden gesichert werden.“ Die Verwaltung hat auf dieser Grundlage dezernats- und ämterübergreifend erste Abstimmungen vorgenommen sowie methodische Überlegungen entwickelt. Diese wurden als Vorlage (APS/079/2020) am 18.06.2020 in den Rat nach Vorberatung im Ausschuss für Wohnungswesen und Modernisierung, im Ausschuss für Wirtschaftsförderung, Tourismus und Liegenschaften, im Ausschuss für Planung und Stadtentwicklung sowie im Haupt- und Finanzausschuss eingebracht. Der Rat der Stadt fasste den Beschluss, die Verwaltung zu beauftragen, die Entscheidungsgrundlage zum Erlass von Sozialen Erhaltungssatzungen in Düsseldorf Seite 5 zu erarbeiten und zeitnah ein Gebiet im Stadtbezirk 3 zur Satzung vorzuschlagen. In die Sitzung der BV 9 am 28.02.2020 brachte die SPD-Fraktion die Anfrage ein, ob es bei der Stadt Düsseldorf konkrete Überlegungen für Milieuschutzsatzungen im Stadtbezirk 9 gäbe. Sie schlug das Gründerzeitviertel rund um das Benrather Rathaus vor. Die Anfrage wurde in der Sitzung am 19.06.2020 auf der Grundlage der am Tage zuvor im Rat verabschiedeten Vorlage APS/079/2020 beantwortet. In der Bezirksvertretung 7 gab es am 05.01.2023 eine weitere Anfrage (BV7/001/2023) zu diesem Thema. In dieser wurde – neben detaillierten Fragen zur Methodik – der Bereich „Südliches Gerresheim“ als mögliches Satzungsgebiet angeregt. Bürgerinitiative Neben den Initiativen in den kommunalpolitischen Gremien der Stadt gab es ebenso zivilgesellschaftliche Aktivitäten, u.a. in Form eines Bürgerbegehrens unter dem Titel „Wohnen bleiben im Viertel“ gem. § 26 Gemeindeordnung NRW mit dem Ziel, einen Bürgerentscheid zu folgenden Fragen herbeizuführen: „Soll der Rat die Verwaltung der Stadt Düsseldorf beauftragen, eine Milieuschutzsatzung gem. § 172 Abs.1 Satz 1 Nr. 2 Baugesetzbuch für die folgenden Wohngebiete: Lichtenbroich; Rath/Mörsenbroich; Heerdt West; Stadtmitte Ost; Flingern Süd/Oberbilk; Flingern Nord Ost; Bilk/Bilker Kirche; Gerresheim Süd; Friedrichstadt/Unterbilk Ost; Lierenfeld Süd/Eller Nord; Wersten Süd/Holthausen; Hassels Nord/Reisholz Süd; Garath mit folgenden Zielsetzungen zu erarbeiten?  Umbauten, Abriss und Modernisierungen von Wohnungen werden genehmigungspflichtig  Die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen wird eingeschränkt  Die Stadt hat ein Vorkaufsrecht bei Grundstücks- und Wohnungsverkäufen gem. den Bestimmungen des Baugesetzbuch“ Im Umfeld von coronabedingten Beschränkungen bzgl. Versammlungen und anderer Formen von Zusammenkünften konnte die notwendige Zahl von Unterschriften nicht vollständig erreicht werden. Aus der Sicht der Initiatoren ist das Verfahren zum Bürgerbegehren und ggfs. Bürgerentscheid allerdings nur aufgeschoben. Definition der Aufgabenfelder Die Verwaltung hat den Auftrag des Rates angenommen und auch die zivilgesellschaftliche Initiative aufgegriffen. Die Bearbeitung erfolgt seitdem schwerpunktmäßig im Stadtplanungsamt. Zu Beginn wurden Aufgabenfelder und entsprechende Teilaufgaben definiert, die in der nachstehenden Grafik dargestellt werden: Seite 6 Diese Aufgaben sind zum größten Teil ausgearbeitet, auch wenn im Rahmen dieser Vorlage noch kein konkretes Satzungsgebiet vorgeschlagen werden kann; sie werden im Folgenden detailliert erläutert. Aufgrund unterschiedlicher Zuständigkeiten in der Verwaltung wurde eine ämter- und dezernatsübergreifende Projektgruppe nebst Lenkungsgruppe einberufen; die beteiligten Ämter werden in der nebenstehenden Grafik aufgeführt. Parallel zu der regelmäßig tagenden Projektgruppe wurden Teilaspekte in einzelnen Arbeitsgruppen einer Lösung zugeführt. Rechtliche Grundlagen Die Soziale Erhaltungssatzung (alternativ auch als „Milieuschutzsatzung“ bezeichnet) ist eine der drei Arten von Erhaltungssatzungen des BauGB. Alle drei haben ihre Rechtsgrundlage in § 172 Abs. 1 BauGB. Neben den auch in Düsseldorf vielfach erlassenen städtebaulichen Erhaltungssatzungen nach Nr. 1 – selbständig oder integriert in einen Bebauungsplan – und den bundesweit wenig gebräuchlichen Erhaltungssatzungen bei städtebaulichen Umstrukturierungen nach Nr. 3 basiert die Soziale Erhaltungssatzung auf dem § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Sobald erlassen, stehen der Rückbau, die Änderung und die Nutzungsänderung von baulichen Anlagen unter einem zusätzlichen Genehmigungsvorbehalt der Gemeinde. In bestimmten Fällen darf die Genehmigung gem. § 172 Abs. 4 nicht versagt werden. In erster Linie sind dies Maßnahmen innerhalb des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der Mindestanforderungen nach Landesbauordnung; ferner wenn die Änderung der baulichen Anlage der Anpassung an die baulichen oder anlagentechnischen Seite 7 Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes oder der Energieeinsparverordnung dient bzw. wenn bei der Umwandlung in Wohnungseigentum die Wohnungen nur an die Mieter*innen veräußert werden. Letzteres setzt allerdings gem. § 172 Abs. 1 Satz 3 BauGB voraus, dass die Landesregierung eine entsprechende Rechtsverordnung erlässt. Eine solche Umwandlungsverordnung liegt in Nordrhein-Westfalen derzeit nicht vor und ist auch für diese Fallgruppe – nach Kenntnis der Stadt Düsseldorf – nicht in der Erarbeitung. Im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung besteht gem. § 24 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ein gesetzliches Vorkaufsrecht der Gemeinde. Dieses von vielen Anwenderstädten der Sozialen Erhaltungssatzung eingesetzte Instrument hat mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 09.11.2021 - 4 C 1.20 - wesentlich an Bedeutung verloren, da es die Anwendungsvoraussetzungen stark einschränkt. Bis zu einer Anpassung der erhaltungs- bzw. vorkaufsrechtlichen Vorschriften im Baugesetzbuch durch den Gesetzgeber verbleibt im Wesentlichen nur noch die Anwendungsfallgruppe der sog. Schrottimmobilien, für die ein Vorkaufsrecht ausgeübt werden könnte. Die Handlungsoptionen zeigt die nachfolgende Abbildung: Mit einer Sozialen Erhaltungssatzung können Verdrängungsprozesse im Milieu abgemildert, jedoch nicht gestoppt werden. Aufwertungsprozesse durch bauliche Maßnahmen können auf den zeitgemäßen Ausstattungsstandard von Wohnungen begrenzt werden. Einen konkreten Schutz einzelner Mieter*innen kann sie nicht leisten. Die Miethöhe beispielsweise kann mit ihr nicht gedeckelt werden. Seite 8 Erfahrungsaustausch und Recherche Das Thema Soziale Erhaltungssatzung gewinnt vor dem Hintergrund angespannter Wohnungsmärkte in vielen Großstädten an Bedeutung. In acht Städten wird das Instrument bereits angewendet, bei mehr als sieben weiteren befindet sich eine Satzung in Vorbereitung (s. Abbildung). Da es sich bei der Sozialen Erhaltungssatzung in Düsseldorf um ein neues Handlungsfeld handelt, war es notwendig, die Aufstellungs- und Anwendungsprozesse anderer Anwenderstädte zu analysi eren und hieraus einen „Düsseldorfer Weg“ zu entwickeln. Neben diesen Recherchearbeiten wurde sich der Thematik mit Hilfe von jährlichen Fortbildungen des Instituts für Städtebau Berlin und der Teilnahme am sogenannten „Städtenetzwerk“ genähert. Das Städte netzwerk ist ein regelmäßiges Zusammentreffen von Anwenderstädten, die die Satzung bereits anwenden oder solche in Vorbereitung haben. Das Städtenetzwerk dient dazu, um sich zu allgemeinen Problemstellungen auszutauschen und die Thematik in Form von Vorträgen und Workshops noch stärker zu vertiefen. Insgesamt 16 Städte haben zuletzt an der Präsenzveranstaltung im September 2022 in Leipzig teilgenommen und die aktuellen Herausforderungen der Sozialen Erhaltungssatzung diskutiert. Ein wesentlicher Bestandteil des Arbeitsprozesses war der Erfahrungsaustausch mit Anwenderstädten. Zunächst wurden Hamburg, Köln, Frankfurt und München als best-practice-Kommunen identifiziert. Hamburg aufgrund seiner jahrelangen Erfahrung mit dieser Satzung, der dort bestehenden Erforderlichkeit einer Umwandlungsgenehmigung und der Vorkaufsrechtsübung nach gescheiterter Abwendungsvereinbarung, Köln als Neuling und damit in vergleichbarer Ausgangslage, Frankfurt aufgrund vergleichbarer städtebaulicher Gegebenheiten und München aufgrund seiner in mehr als 30 Jahre gewonnenen umfassenden Erfahrung mit dieser Satzung und den zum Einsatz kommenden Instrumenten. Im Laufe des Arbeitsprozesses wurden unter anderem die Städte Leipzig, Dresden, Freiburg und Münster als weitere Anwenderstädte ebenfalls genauer betrachtet. Um möglichst vergleichbare Ergebnisse zu erzielen, wurden Interviews mit Vertreter*innen auf Grundlage eines einheitlichen Fragenkatalogs geführt. Aufgrund der unterschiedlichen Handhabung dieses Instruments, was Seite 9 Anwendungsschwerpunkte und Mitteleinsatz angeht, hat sich gezeigt, dass keine vollständige Vergleichbarkeit vorliegt. Wesentliche erkannte Gemeinsamkeiten und ebensolche Unterschiede sind nachfolgend dargestellt. Der Stadtstaat Hamburg wendet das Instrument der Sozialen Erhaltungssatzung seit 1995 an. Es wurden bis heute 16 Soziale Erhaltungsverordnungen erlassen, wie sie dort aufgrund der landesrechtlichen Stellung heißen. Jedes Verdachtsgebiet wird mit einem Aufstellungsbeschluss abgesichert. Das Vorliegen der Aufstellungsvoraussetzungen für die Satzung wird in allen Fällen durch externe Vergabe einer sogenannten Repräsentativuntersuchung sichergestellt. Diese wird nicht veröffentlicht. Bei der Bearbeitung von Bauanträgen stehen besonders Fassadenerneuerungen und Aufzugeinbauten im Fokus, die wegen ihrer Auswirkungen auf die Miete einer genauen Einzelfallprüfung unterzogen werden. Als Ergebnis dieser Satzungen sieht man dort deutlich verlangsamte Aufwertungsprozesse. Aufgrund der landesrechtlichen Stellung der Freien und Hansestadt Hamburg besteht dort eine Umwandlungsverordnung, die wesentlich zur Stabilisierung der Bewohnerstruktur beitragen soll. Die Stadt Frankfurt hat sich ab 2014 mit dem Instrument der Sozialen Erhaltungssatzung auseinandergesetzt. In diesem Jahr wurde eine Pilotstudie in Auftrag gegeben, die von einem externen Dienstleister Ende 2016 vorgelegt wurde. Im Vorgriff auf sieben bereits identifizierte Verdachtsgebiete wurden Aufstellungsbeschlüsse gefasst. Zur Verifizierung der Voraussetzungen für einen rechtssicheren Satzungserlass wurden Aufträge an zwei zusammenarbeitende Dienstleiter vergeben, die ihren Ergebnisbericht im November 2016 vorgelegt hatten. Auf dieser Analyse fußen die heute bestehenden 14 Satzungen. Frankfurt unterhält zusätzlich im Wohnungsamt eine Stabsstelle Mieterschutz, die bei Eigentümerwechsel oder umfangreicher Modernisierungsankündigung die gesamte Hausgemeinschaft gegen mögliche Repressalien und Entmietungsszenarien unterstützt. Die Stadt Köln hat neben einer älteren Sozialen Erhaltungssatzung 2015 für die Identifizierung weiterer Satzungsg