Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf

APS/091/2024/1 X öffentlich nicht öffentlich Beschlussvorlage Betrifft: Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf Fachbereich: 61 - Stadtplanungsamt Dezernentin / Dezernent: Beigeordnete Cornelia Zuschke Beratungsfolge: Gremium Sitzungsdatum Beratungsqualität Rat 21.11.2024 Entscheidung Seite 2 Sitzung des Rates am 21.11.2024 Vorlage Nr. APS/091/2024/1 Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf Seite 3 Vorlage Nr. APS/091/2024 Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf - Sachstandsbericht - Beschluss zum weiteren Vorgehen Beschlussentwurf: Rat Der Rat der Stadt stimmt der in der Sachdarstellung beschriebenen Vorgehensweise zu und beauftragt die Verwaltung mit der Durchführung und Umsetzung der beschriebenen Maßnahmen. Anlagen: 1.Sachdarstellung_Soziale Erhaltungssatzung APS-114-2024 Änderungsantrag der Ratsfraktionen von CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN - in der Sitzung des APS am 06.11.2024 mehrheitlich beschlossen

APS/114/2024 X öffentlich nicht öffentlich Düsseldorf, 06.11.2024 Ratsfraktion - CDU / Bündnis 90 Die Grünen An den Ausschussvorsitzenden Herrn Dr. Alexander Fils Änderungsantrag der Ratsfraktionen von CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf (APS/091/2024) Betrifft: Änderungsantrag der Ratsfraktionen von CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Vorlage APS/091/2024 Sehr geehrter Herr Dr. Fils, die Ratsfraktionen von CDU und BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN bitten Sie, diesen Änderungsantrag zur Vorlage „Erarbeitung von Sozialen Erhaltungssatzungen in der Landeshauptstadt Düsseldorf" (APS/091/2024) auf die Tagesordnung der Sitzung des Ausschusses für Planung und Stadtentwicklung am 6.11.2024 zu nehmen und mit folgenden Änderungen zu setzen und abstimmen zu lassen. Änderungsantrag: Der APS empfehlt dem Rat der Stadt eine vorlagengemäße Beschlussfassung mit der Maßgabe: 1. Während der Evaluierungsphase von 6 Monaten sind die geplanten weiteren Satzungen vorzubereiten. Nach Abschluss der Evaluierung, sind die geplanten Satzungen mit dem Evaluierungsergebnis abzugleichen und zu prüfen, um den politischen Gremien einen Vorschlag zum zeitnahen Erlass der weiteren Satzungen vorzulegen. Seite 2 2. Für die weitere Bearbeitung der Satzungen sollte eine Priorisierung anhand erarbeiteten Daten aus dem Screening und des aktuellen Handlungsdrucks vorgenommen werden. Begründung: Erfolgt mündlich. Mit freundlichen Grüßen Angelika Penack-Bielor Dr. Frank Schulz

Sachdarstellung Ausgangslage Diese Vorlage erläutert den aktuellen Arbeitsstand der Verwaltung zum Thema sozi- ale Erhaltungssatzungen. Dabei wird die nun final entwickelte Methodik zur Identifi- kation potentieller Satzungsgebiete dargestellt. Im Vergleich zur Vorlage APS/034/2024 von September 2023 wurden wesentliche Rahmenbedingungen bei der methodischen Vorgehensweise weiterentwickelt . Kernpunkte sind hierbei die Entkopplung der Dimension „Verdrängungsgefahr" von der statistischen Datenana- lyse und die Aufstellung valider Indikatoren. Nähere Ausführungen hierzu finden sich unter dem Abschnitt „Methodik zur Identifizierung von potenziellen Satzungsgebie- ten". Insgesamt wurde die Systematik deutlich geschärft, sodass nun ein konkretes Satzungsgebiet statistisch und städtebaulich begründet ermittelt werden kann. Sowohl die rechtlichen Rahmenbedingungen, als auch die Ausarbeitungen zur Sat- zungsanwendung sind gegenüber der Vorlage aus 2023 unverändert geblieben. Außerdem wird das Ergebnis des stadtweiten Screenings vorgestellt und das weitere - durch die Verwaltung beabsichtigte - Vorgehen skizziert. Politische Beschlusslage Die Bezirksvertretung (BV) 3 beauftragte in ihrer Sitzung am 10.12.2019 einstimmig - bei fünf Enthaltungen - die Verwaltung damit, die Aufstellung von Erhaltungssat- zungen für die Stadtteile Bilk, Friedrichstadt, Oberbilk und Unterbilk zu prüfen (BV3/073/2019). Die Verwaltung hatte auf dieser Grundlage dezernats- und ämterübergreifend erste Abstimmungen vorgenommen sowie methodische Überlegungen entwickelt. Diese wurden als Vorlage (APS/079/2020) am 18.06.2020 in den Rat nach Vorberatung im Ausschuss für Wohnungswesen und Modernisierung, im Ausschuss f ür Wirtschafts- förderung, Tourismus und Liegenschaften, im Ausschuss f ür Planung und Stadtent- wicklung sowie im Haupt- und Finanzausschuss eingebracht. Der Rat der Stadt fasste den Beschluss, die Verwaltung zu beauftragen, die Entscheidungsgrundlage zum Erlass von sozialen Erhaltungssatzungen in Düsseldorf zu erarbeiten und ein Gebiet im Stadtbezirk 3 zur Satzung vorzuschlagen. Im September 2023 wurde in den Rat der Landeshauptstadt Düsseldorf eine Vorlage (APS/034/2023) eingebracht , die den aktuellen Arbeitsstand erläutert und die bishe- rigen Abstimmungsprozesse und Arbeitsergebnisse beschreibt. Der Rat hat auf die- ser Grundlage beschlossen, dass die Verwaltung sich dafür einsetzt, dass per Lan- desverordnung alle fehlenden Instrumente des Baulandmobilisierungsgesetzes für Nordrhein-Westfalen umgesetzt werden sollen. Darüber hinaus wurde die Verwal- tung beauftragt, zusätzlich zum bislang vorgesehenen Satzungsgebiet im Stadtbe- zirk 3 parallel auch weitere Satzungen und damit eine größtmögliche Anwendung im Stadtgebiet vorzubereiten. Diese Vorlage wurde am 6. November 2024 in einer gemeinsamen Sitzung der Bezirksvertretung 3 mit dem Ausschuss für Planung und Stadtentwick- lung (APS) vorberaten. Letzte rer hat dann in seiner Abstimmung einen Än- derungsantrag mehrheitlich beschlossen. Dessen Inhalte hinsichtlich der Vorbereitung weiterer Satzungen ist in die Beschreibung des weiteren Vor- gehens aufgenommen worden. Bürgerinitiative Neben den Initiativen in den kommunalpolitischen Gremien der Stadt gab es ebenso zivilgesellschaftliche Aktivitäten, u.a. in Form eines Bürgerbegehrens unter dem Titel „Wohnen bleiben im Viertel" gem. § 26 Gemeindeordnung NRW mi t dem Ziel, einen Bürgerentscheid herbeizuführen. Ziel war es für 13 Bereiche im Stadtgebiet soziale Erhaltungssatzungen zu erlassen. Das Bürgerbegehren hat jedoch nicht die erforder- liche Zahl an Unterschriften erreicht. Grundlagen Anlass Durch das Wachstum der letzten Jahrzehnte besteht in Düsseldorf, wie in den meis- ten anderen deutschen Großstädten auch, ein erheblicher Druck auf dem Immobi- lien- und insbesondere dem Wohnungsmarkt. Hier sind in den letzten Jahren deutli- che Preisanstiege bei Bodenpreisen, Wohneigentum und -mieten zu verzeichnen. Dem wird seitens der Stadt Düsseldorf mit verschiedenen Maßnahmen entgegenge- wirkt, u.a. durch die planungsrechtliche Ausweisung neuer Wohnbauflächen als Vo- raussetzung für neuen Wohnungsbau. Hinzukommen als Folge der letzten Novellie- rung des Baugesetzbuches (BauGB) intensivierte Aktivitäten zur Mobilisierung von Bauland. Hierzu zählt besonders das vom Gesetzgeber gestärkte, nunmehr ver- kehrswertorientierte Vorkaufsrecht aber auch erweiterte Befreiungsmöglichkeiten gem § 31 (3) BauGB. Weitere Instrumente des BauGB sind an eine Rechtsverord- nung des Landes geknüpft. Diese ist am 7.1.2023 in Kraft getreten, erfasst aber die Fälle der nach Bundesrecht möglichen Umwandlungsgenehmigung von Miete in Ei- gentum weder grundsätzlich (§ 250 BauGB), noch bezogen auf den Milieuschutz (§ 172 BauGB), womit der kommunale „Instrumentenkasten" hinter den bundesrecht- lichen Möglichkeiten zurückbleibt. Es verbleibt damit ausschließlich die Regelung gemäß § 577a Abs. 1 BGB, die eine Kündigung mit berechtigtem Interesse (im Sinne des § 573 Abs. 2 Nr. 2 oder 3) erst nach Ablauf von 3 Jahren nach Veräuße- rung erlaubt. Als weiteres, den Wohnungsmarkt punktuell beruhigendes Instru- ment, kommt der Erlass von sozialen Erhaltungssatzungen gem. § 172 BauGB in Betracht. Hiermit kann der Verdrängung schutzbedürftiger Wohnbevölker ung in ein- zelnen Quartieren entgegengewirkt werden. Rechtliche Grundlagen Die s oziale Erhaltungssatzung (alternativ auch als „Milieuschutzsatzung" bezeich- net) ist eine der drei Arten von Erhaltungssatzungen des BauGB. Alle drei haben ihre Rechtsgrundlage in § 172 Abs. 1 BauGB. Neben den auch in Düsseldorf vielfach erlassenen städtebaulichen Erhaltungssatzungen nach Nr. 1 - selbständig oder inte- griert in einen Bebauungsplan - und den bundesweit wenig gebräuchlichen Erhal- tungssatzungen bei städtebaulichen Umstrukturierungen nach Nr. 3 basiert die so- ziale Erhaltungssatzung auf dem § 172 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Sie dient dazu, die Zu- sammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen vor Verdrängung zu schützen. Sobald erlassen, stehen der Rückbau, die Änderung und die Nutzungsänderung von baulichen Anlagen unter einem zusätzlichen Geneh- migungsvorbehalt der Gemeinde. In bestimmten Fällen darf die Genehmigung gem. § 172 Abs. 4 nicht versagt werden. In erster Linie sind dies Maßnahmen innerhalb des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Be- rücksichtigung der Mindestanforderungen nach Landesbauordnung; ferner wenn die Änderung der baulichen Anlage der Anpassung an die baulichen oder anlagentech- nischen Mindestanforderungen des Gebäudeenergiegesetzes oder der Energieein- sparverordnung dient bzw. wenn bei der Umwandlung in Wohnungseigentum die Wohnungen nur an die Mieter*innen veräußer t werden. Letzteres setzt allerdings gem. § 172 Abs. 1 Satz 3 BauGB voraus, dass die Landesregierung eine entspre- chende Rechtsverordnung erlässt. Eine solche Umwandlungsverordnung liegt in Nordrhein-Westfalen derzeit nicht vor. Die Genehmigung zu einem Rückbau ist zu erteilen, wenn auch unter Berücksichti- gung des Allgemeinwohls die Erhaltung der baulichen Anlage wirtschaftlich nicht mehr zumutbar ist. Der Neubau von Wohnraum unterliegt keiner satzungsspezifi- schen Einschränkung, sondern ist nach geltenden Bebauungsplänen bzw. dem § 34 BauGB zu beurteilen. Im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung besteht gem. § 24 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ein gesetzliches Vorkaufsrecht der Gemeinde. Dieses von vielen Anwenderstädten der sozialen Erhalt ungssatzung eingesetzte Instrument hat mit dem Urteil des Bun- desverwaltungsgerichts vom 09.11.2021 (4 C 1.20) wesentlich an Bedeutung verlo- ren, da es die Anwendungsvoraussetzungen stark einschränkt. Bis zu einer Anpas- sung der erhaltungs- bzw. vorkaufsrechtlichen Vorschriften im Baugesetz buch durch den Gesetzgeber verbleibt im Wesentlichen nur noch die Anwendungsf all- gruppe d er sog. Schrottimmobilien, für die ein Vorkaufsrecht ausgeübt werden könnte. Die Handlungsoptionen zeigt die nachfolgende Abbildung: Abbildung 1: Handlungsoptionen der sozialen Erhaltungssatzung Mit einer sozialen Erhaltungssatzung können Verdrängungsprozesse im Milieu abge- mildert, jedoch nicht gestoppt werden. Aufwertungsprozesse durch bauliche Maß- nahmen können auf den zeitgemäßen Ausstattungsstandard von Wohnungen be- grenzt werden. Einen konkreten Schutz einzelner Mieter*i nnen kann sie nicht leis- ten, sodass beispielsweise die Miethöhe mit ihr nicht gedeckelt werden kann. Der „Düsseldorfer Weg" Auf Basis der gewonnenen Erkenntnisse aus den Recherchen der Anwenderstädte wurde in einem ersten Schritt der Aufstellungsprozess für soziale Erhaltungssatzun- gen in Düsseldorf definiert. Da das Gesetz keinen formellen Aufstellungsweg für die soziale Erhaltungssatzung vorgibt, wurden verschiedene methodische Bausteine, die sich aus den Analysen mit den Anwenderstädten ergeben haben, unter Berücksichti- gung der Düsseldorfer Besonderheiten zu einem „Düsseldorfer Weg" zusammenge- führt. Abbildung 2: Der "Düsseldorfer Weg" Der Aufstellungsprozess für ein Satzungsgebiet wird vierphasig verlaufen , anschlie- ßend erfolgt als ergänzende fünfte Phase das regelmäßige Monitoring. Zunächst wer- den mit Hilfe eines sogenannten Screenings des gesamten Stadtgebietes Beobach- tungs- und Verdachtsgebiete ermittelt. Hauptkomponente des Screenings ist das In- dikatorenset bestehend aus (zunächst) zwei Dimensionen (Aufwertungspotenzial und Entwicklungsdruck), das die statistische Datenanalyse wiedergibt und die baulichen Voraussetzungen für ein potenziell geeignetes Satzungsgebiet abbildet. Die hieraus identifizierten Räume werden in einer zweiten Phase zu Untersuchungsräumen zu- sammengefasst und anschließend anh and der Bevölkerungsdichte priorisiert, um ei- nen effizienten Einsatz der Satzung zu gewährleisten und möglichst viele Einwoh- ner*innen vor Verdrängung zu schützen. Parallel werden Raumprofile für die Unter- suchungsräume erstellt, in denen Daten und Strukturmerkmale für jeden Untersu- chungsraum aufbereitet werden. Im Rahmen dessen wird die dritte Dimension, die Verdrängungsgefahr, als weiterer wichtiger Datensatz ergänzt und bewertet. Die Verdrängungsgefahr spiegelt im Gegensatz zu den anderen beiden Dimensione n die soziale Komponente wider und zeigt anhand von acht verschiedenen Indikatoren u.a. die sogenannten verdrängungsgefährdeten Gruppen auf. An diesem Punkt un- terscheidet sich die Vorgehensweise zu Ermittlung von Satzungsgebieten zu der an- derer Städte, die im Rahmen des Screenings die Indikatoren aller drei Dimensionen einspeisen (Näheres zu der Methodik s. Abschnitt „Dimensionen und Indikatoren- set"). In einer dritten Phase des Aufstellungsprozesses werden die Daten durch Ortsbege- hungen und fachliche Einschätzungen verifiziert. Auf der Grundlage dieser Einschät- zungen und anhand der Raumprofile wird für einen Untersuchungsraum ein Gutach- ten angefertigt, welches das Gebiet beschreibt, ggf. dessen Abgrenzung modifiziert und auf der Grundlage der herangezogenen statistischen Daten begründet. Phase vier und fünf beinhalten den Satzungsbeschluss und den Satzungsvollzug. Wesentli- ches methodisches Element des Satzungsvollzugs ist das regelmäßige statistische Monitoring, das in Abständen von fünf Jahren die Notwendigkeit der Satzung durch eine erneute Anwendung des Indikatorensets überprüft. Es findet keine zweiphasige statistische Analyse statt, so wie sie beispielsweise in den Städten Köln und Leipzig praktiziert wird. Hier wird jeweils zwischen einem Grob- und einem Detailscreening unterschieden, um potenzielle Satzungsgebiete herauszufiltern. Düsseldorf hingegen beschränkt sich auf ein einphasiges Screening, das in einer sich anschließenden Phase durch weitere Erhebungen, bspw. Ortsbege- hungen, plausibilisiert wird. Diese Vorgehensweise hat sich im Laufe des Erarbei- tungsprozesses als praktikabler und effizienter herausgestellt. Auch auf die Haus- haltsbefragungen, die in den meisten Städten durchgeführt werden, wird im Rahmen des Aufstellungsprozesses verzichtet. Mit Hilfe der Befragungen ist es zwar möglich, z.B. einen gebietsspezifischen Ausstattungsstandard abzufragen, da die Rechtspre- chung jedoch einen bundeseinheitlichen Ausstattungsstandard als Bewertungsmaß- stab vorgibt, ist die Erhebung eines gebietsspezifischen Standards nicht zwingend erforderlich. D as Ausklammern von Haushaltsbefragungen , der Verzicht auf einen Aufstellungsbeschluss und einer damit nicht zu erwartenden Intensivierung uner- wünschter Baumaßnahmen vor Erlass einer Satzung schaff en wiederum eine höhere Flexibilität beim Satzungserlass, da keine zeitlichen Abhängigkeiten zwischen einem Aufstellungsbeschluss und dem späteren Satzungsbeschluss bestehen. Die sonst er- forderliche Zurückstellung aller Bauanträge, bzw. deren Prüfung auf Betroffenheit hinsichtlich der sozialen Erhaltungssatzung wäre personal- und zeitintensiv und kann vermieden werden. Der gesamte Prozess zur Entwicklung des Düsseldorfer Wegs wu rde verwaltungsin- tern bearbeitet, was auch für die Aufstellung der einzelnen Satzungen vorgesehen ist. Abbildung 3: Aufstellungsprozess Methodik zur Identifizierung von Satzungsgebieten Dimensionen und Indikatorenset Ein zentrales Element bei der Ermittlung von Gebieten für eine soziale Erhaltungs- satzung ist das Indikatorenset. Mit Hilfe von statistischen Daten in Form sogenann- ter Indikatoren werden Verdachtsgebiete ermittelt, die ergänzt um eine städtebauli- che Bewertung das Satzungsbiet ergeben können. Analog zu anderen Anwenderstädten wurde für die Stadt Düsseldorf das Indikato- renset ebenfalls in drei Dimensionen aufgeteilt, dabei handelt es sich um das „Auf- wertungspotenzial", die „Verdrängungsgefahr" und den „Entwicklungsdruck". Die verschiedenen Dimensionen bilden die Voraussetzungen für ein potenzielles Sat- zungsgebiet entsprechend den Zielrichtungen einer sozialen Erhaltungssatzung ab. Das „Aufwertungspotenzial" umfasst Indikatoren, die den Gebäude - und Wohnungs- bestand widerspiegeln und in erster Linie dazu dienen, die richtige Gebietskulisse herauszufiltern und die größtmöglichen Potenziale für eine Aufwertung abzudecken. Zu diesem Zweck wurden Indikatoren ausgewählt, welche die baulichen Eigenschaf- ten des Wohnungsbestandes nach potenziellen Aufwertungsmaßnahmen filtern . Hierzu zählen u.a. das Baujahr, Mietpreise und die Anzahl der Wohneinheiten je Ge- bäude. Die Indikatoren der „Verdrängungsgefahr" stellen die gewachsenen Milieustrukturen in einem Gebiet und die soziale Lage der Bewohner*innen dar. Dabei handelt es sich um verdrängungsgefährdete Gruppen, die bereits lange in ihrer Wohnung leben, auf bestimmte Infrastrukturen angewiesen sind und denen es auf Grund geringer finan- zieller Möglichkeiten schwerfallen könnte, ihren Wohnstandort zu wechseln. Diese Merkmale treffen bspw